مطابق اصل عدم صلاحیت و حاکمیت قانون، صلاحیت کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری محدود به نص قانون است. صلاحیت این کمیسیون از چند جهت در مواد ۱۰۰ و بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مطرح و در آراء هیات عمومی و همچنین نظریات حقوقی مورد عنایت قرار گرفته است . حدود صلاحیت زمانی کمیسیون ( در مورد مستحدثات قبل از ۱۳۴۵ ، بین ۱۳۴۵ تا ۱۳۵۸ و پس از ۱۳۵۸ ) ، حدود صلاحیت جغرافیایی آن در مورد املاک داخل در محدوده و حریم شهر و املاکی که بعداً وارد محدوده یا حریم شهر میشوند و حدود صلاحیت ذاتی کمیسیون در صدور حکم به تخریب یا جریمه در موارد تخلفات ساختمانی و حکم به تعطیلی محل کسب و پیشه در موارد تغییر کاربری برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی مهمترین موضوعات قابل مطالعه در رابطه با صلاحیت کمیسیون مذکور میباشند که در مباحث آتی به آنها پرداخته میشود.
محدودیت در خصوص تخلفات ساختمانی قبل از تاریخ ۱۳۵۸/۰۶/۲۷
قانون شهرداری مصوب ۰۴/۱۱/ ۱۳۳۴ در طول سال‌ها مورد اصلاحات و الحاقات متعددی قرار گرفت ؛ از جمله در تاریخ 27 / 11 / ۱۳۴۵ به موجب قانون اصلاح پاره ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری ماده ۱۰۰ و دو تبصره به قانون شهرداری الحاق شد. تبصره ۱ این قانون برای رسیدگی به تخلفات ساختمانی کمیسیونی مرکب از فرماندار یا بخشدار و نماینده دادگستری شهرستان آن حوزه و نماینده انجمن شهر را پیش‌بینی کرده و تبصره ۲ مقرر داشته بود که اقدامات شهرسازی خارج از محدوده شهرها باید با موافقت وزارت کشور باشد در تاریخ ۱۳۵۲/۰۵/۱۷ تبصره ۱ ماده ۱۰۰ به شکل موجود اصلاح شد . متعاقب آن در تاریخ ۱۳۵۶/۰۶/۰۸ قانون الحاق شش تبصره به ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به تصویب رسید. در تاریخ ۲۷ / ۱۳۵۸/۰۶ تبصره های ۲ الی ۸ به موجب لایحه قانونی مصوب شورای انقلاب به شکل فعلی اصلاح و تبصره های ۹ و ۱۰ و ۱۱ نیز به ماده مذکور الحاق شد . از این تاریخ به بعد ، نحوه تعیین جریمه های احداث بنای بدون پروانه، زائد بر پروانه و زائد بر تراکم مجاز تعیین شد. بنابراین با توجه به ماده ۴ قانون مدنی قاعده عطف به ماسبق نشدن قوانین و قاعده فقهی قبح عقاب بلابیان برای تخلفات ساختمانی قبل از تاریخ و ۱۳۴۵/۱۱/۲۷ نمی‌توان تخریب یا جریمه تعیین نمود . با الحاق ماده ۱۰۰ به قانون شهرداری در سال ۱۳۴۵ تبصره یک این ماده مجازات قلع را برای تخلفات ساختمانی پیش بینی نموده و در اصلاحات و الحاقات ” مصوب ۲۷ ۰۶ / ۱۳۵۸ به قانون ، شهرداری مجازات جریمه در کنار قلع ” مطرح شد . لذا باید در نظر داشت در صورتی که بنایی بین ۱۳۴۵/۱۱/۲۷ تا ۱۳۵۸/۰۶/۲۷ احداث شده باشد و به تشخیص کارشناس تخلفات ساختمانی آن به گونه ای باشد ” که ” ضرورتی ” برای ” قلع ” بنا نباشد ، کمیسیون ماده صد نمیتواند مجازات جریمه را برای این بنا صادر نماید زیرا صلاحیت این کمیسیون در سالهای بین ۱۳۴۵ تا ۱۳۵۸ تنها ” قلع ” بنا در صورت ضرورت بوده است و اگر عنصر ضرورت محقق نشود قلع صورت نمی گیرد و چون در ماده 100 قانون سال ۱۳۴۵ تنها مجازات قلع در صلاحیت کمیسیون ماده صد قرار داده شده است این کمیسیون صلاحیت صدور مجازات جریمه را نخواهد داشت زیرا که الحاقات سال ۱۳۵۸ ماده ” صد قانون شهرداری با این توجیه عطف به ماسبق می شود که به نفع متخلف است در حالی که در مورد مذکور ، عطف به ماسبق کردن مجازات جریمه به نفع متخلف نبوده و مشمول استثناء وارد به قاعده عطف به ماسبق نشدن ” قوانین نخواهد بود . از سوی دیگر در صورت احراز ” ضرورت قلع ” ، کمیسیون ماده صد مکلف به صدور رأی به تخریب میباشد . نظریه شماره ۷/۴۵۸۹ مورخ ۱۳۷۳/۰۷/۲۷ اداره کل حقوقی قوه قضائیه نیز مؤید این مطلب میباشد.
محدودیت در خصوص تخلفات کاربری قبل از ۱۳۵۲/۰۵/۱۷
به موجب تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری فعالیت تجاری در اماکن مسکونی ممنوع است . شهرداری از ادامه فعالیت تجاری و کسبی در این‌گونه اماکن جلوگیری میکند و در صورت تکرار تخلف به دلیل وصف مجرمانه موضوع در محاکم عمومی دادگستری قابل طرح است . برخی از صاحبان مشاغل قبل از تصویب تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری در تاریخ ۱۳۵۲/۵/۱۷ اماکن مسکونی را به محل فعالیت کسبی تبدیل نموده اند . در این گونه موارد ، با توجه به حق مکتسبه اشخاص و صراحت ماده ۴ قانون مدنی که اثر قانون را نسبت به آینده میداند ، شهرداری نمی تواند از فعالیت صاحبان این گونه مشاغل جلوگیری کند . کمیسیون نیز در این رابطه صلاحیت رسیدگی و صدور حکم مبنی بر تعطیلی آن واحد کسبی را نخواهد داشت . این موضوع در ارتباط با شهرهایی که تاریخ تصویب طرح جامع آنها به قبل از تاریخ تصویب قانون مذکور مربوط می شود ، خالی از ابهام نبوده است به گونه ای که هر چند شهرداری پایتخت در این خصوص اعتقاد داشت که با توجه به تصویب طرح جامع تهران در تاریخ ۰۲/۰۹ / ۱۳۴۹ و متعاقباً تهیه طرحهای تفصیلی از سوی مراجع ذیربط و تعیین و تصویب کاربری و تراکم مجاز املاک کلیه مالکان مکلف به استفاده از بنا مطابق پروانه صادره هستند و از این جهت دایره اجرای قانون به قبل از آن تسری می یابد اما هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با رد این استدلال طی رأی وحدت رویه شماره ۲۱۸-۲۱۹ مورخ ۱۳۷۹/۰۹/۳۰ چنین اظهار نمود :
«با توجه به تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مصوب ۱۷ / ۵ /۱۳۵۲ مبنی بر لزوم تعیین نوع استفاده از ساختمانها در پروانه های ساختمانی و آثار مترتب بر تخلف مندرجات پروانه از جهت مذکور از تاریخ قابلیت اجرایی تبصره فوق الذكر ، مفاد بخشنامه شماره ۸۱۱/۱۲۳۰۳ ۱۳۶۹/۱۱/۱۷ شهرداری که آثار اجرایی تبصره مزبور را به قبل از تاریخ تصویب ان تسری و تعمیم مغایر قانون تشخيص داده میشود.
صلاحیت زمانی کمیسیون داده است در خصوص تخلفات ساختمانی قبل از تصویب نقشه جامع شهر
به موجب تبصره ۹ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری فقط « ساختمانهایی که پروانه ساختمان آنها قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر صادر شده است از شمول تبصره ۱ ماده صد قانون شهرداری معاف میباشند . » موضوع تبصره یک ماده ۱۰۰ قانون مذکور رسیدگی کمیسیون ماده ۱۰۰ به تخلفات ساختمانهایی است که بدون پروانه یا خلاف مفاد پروانه احداث شده یا در حال احداث هستند . بنابراین تنها ساختمانهایی از رسیدگی کمیسیون مذکور معافند که پروانه ساختمان آنها قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر صادر شده باشد . سایر ساختمانهایی که قبل از تصویب نقشه جامع شهر بدون پروانه ساختمانی احداث شده اند یا پروانه آنها پس از تصویب نقشه جامع شهر صادر شده است مشمول معافیت تبصره فوق الذکر نمیباشند . اطلاق ماده ظاهر در این دارد که صرف صدور پروانه قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر برای معافیت از طرح در کمیسیون ماده صد کفایت میکند اما اداره حقوقی قوه قضاییه در نظریه شماره ۷/۵۰۴۳ مورخ ۱۳۸۳/۰۷/۱۳ قید دیگری را اضافه نموده است . مطابق این نظریه تنها ساختمانهایی از معافیت تبصره ۹ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری برخوردارند که پروانه ساختمانی آنها قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر « صادره» و « احداث» شده باشند. اما تفسیر قانون باید در چارچوب قانون باشد . قانونگذار در تبصره مذکور صرف صدور پروانه ساختمانی قبل از تصویب نقشه جامع شهر را برای برخورداری از معافیت مذکور در این تبصره کافی دانسته و اضافه نمودن قید احداث در نظریه فوق الذکر در مقام تفسیر این تبصره ، تغییر چارچوب قانون و خلاف قانون میباشد . مطابق نظریه ۷/۴۳۷ مورخ ۱۳۶۰/۰۱/۳۱ اداره کل حقوقی قوه قضاییه ، در صورتی که نقشه جامع شهر تصویب نشده باشد به طریق اولی تبصره ۱ ماده ۱۰۰ اجرا نمی‌شود و کمیسیون موضوع تبصره ۱ ماده ۱۰۰ نیز تشکیل نمی‌گردد. همچنین به موجب نظریه شماره ۷/۵۴۰۱ – ۱۳۸۸/۰۸/۳۰ اداره کل حقوقی قوه قضاییه در مورد ساختمانهایی که قبل از تصویب نقشه جامع شهر احداث شده اند چنانچه بعد از تصویب نقشه تخلفی صورت پذیرد قابل طرح در کمیسیون ماده ۱۰۰ میباشد.
محدودیت صلاحیت جغرافیایی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری
محدوده صلاحیت جغرافیایی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری محدوده شهر و حریم آن می باشد . (صدر ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره ۱ آن) لذا کمیسیون ماده صد قانون شهرداری به موجب این ماده در جایی که املاک و بناها خارج از حریم و محدوده شهر است صلاحیت رسیدگی به تخلفات ساختمانی را ندارد اما آنگاه که ملک داخل حریم یا محدوده شهر می‌گردد باید بین دو فرض اصلی قائل به تفاوت شد:
اول- تخلف همزمان یا بعد از ورود ملک به محدوده شهر به وقوع می پیوندد:
در این باره فروض مختلفی را میتوان در نظر گرفت
الف- تخلف همزمان یا بعد از ورود ملک به محدوده شهر واقع شده اما ملک در حریم یا محدوده روستایی که دارای طرح هادی است واقع شده است: در این فرض حسب تبصره ۱ ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها و رأی وحدت رویه شماره ۸ مورخ ۱۳۸۶/۱/۱۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، شهرداری حق دخالت در امر روستا را ندارد و کمیسیون ماده صد هم صلاحیت رسیدگی به تخلفات ساختمانی در این محدوده را نداشته لذا تخلفات ساختمانی باید در کمیسیون تبصره ۲ الحاقی به بند ۳ ماده ۹۹ قانون شهرداری رسیدگی شود.
ب- تخلف همزمان یا بعد از ورود ملک به محدوده شهر واقع شده و ملک در محدوده یا حریم روستایی که طرح هادی ندارد و یا کلاً خارج از محدوده و حریم روستا واقع شده در حالت اول روستا به بخشی از شهر تبدیل میشود و در حالت دوم نیز ملک وارد حریم یا محدوده شهر می شود و در هر دو صورت کمیسیون ماده صد صلاحیت رسیدگی دارد.
دوم – تخلف قبل از ورود ملک به حریم یا محدوده شهر به وقوع پیوسته ولی تا زمان ورود ملک به حریم یا محدوده شهر مورد رسیدگی واقع نشده است
در این خصوص رای وحدت رویه شماره ۲۶۶ مورخ ۱۳۸۵/۰۵/۰۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در این حالت کمیسیون ماده ۹۹ را صالح به رسیدگی میداند. مطابق این رای گسترش قلمرو جغرافیایی شهر، موجد صلاحیت کمیسیونهای بدوی و تجدید نظر ماده صد در رسیدگی به تخلفات ساختمانی در اراضی و املاک مزبور قبل از ادغام آنها نیست. بر مبنای این رأی نتیجتاً کمیسیون ماده ۹۹ صالح به رسیدگی خواهد بود. برای تبیین این مسأله ذکر این نکته ضروری است که قواعد رسیدگی به دو دسته، قواعد ماهوی و شکلی تقسیم می گردند. مراد از قواعد ماهوی قواعدی است که به ماهیت اعمال پرداخته و برای مثال عملی را جرم دانسته و میزان مجازات آن را مشخص میکند. اما قواعد شکلی به ماهیت عمل کاری ندارد و از مراجع صالح به رسیدگی و شیوه های رسیدگی و قواعد لازم در رسیدگی سخن می‌گوید. قواعد قسم نخست بر مبنای زمان وقوع عمل سنجیده میشود . اما قواعد قسم دوم ، اثر فوری داشته و از زمان تصویب بر تمامی موارد اعمال میشوند. نتیجتاً موضوعات شکلی مانند صالح بودن یا نبودن و تشخیص صلاحیت و نحوه رسیدگی را بایستی بر مبنای زمانی سنجید که در زمان رسیدگی به موضوع حاکم است.
به عبارتی ، اصولاً مرجع صالح برای رسیدگی به عمل غیر مجاز و قابل مجازات، مرجعی است که طبق قواعد حاکم در زمان رسیدگی صالح است. این امر را میتوان از نتایج اصل فوری بودن آثار قواعد مربوط به صلاحیت و سازمان قضاوتی مراجع قضایی و شبه قضایی دانست. اما قواعد حاکم بر مجاز یا غیر مجاز بودن یا نبودن ، عملی قواعد حاکم در زمان وقوع عمل مزبور است بنابراین در فرض حاضر با عنایت به وقوع تخلف ساختمانی قبل از ورود به حریم یا محدوده شهر ، قواعد ماده ۹۹ قانون شهرداری حاکم بوده اما در خصوص مرجع رسیدگی کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری صالح به رسیدگی به نظر میرسد.
نظریه شماره ۷/۳۷۵ مورخ ۱۳۷۷/۰۱/۲۷ اداره کل حقوقی قوه قضاییه نیز کمیسیون ماده صد قانون شهرداری را صالح به رسیدگی دانسته است البته لازم به ذکر است که نظریه ۷/۱۴۴۷ مورخ ۱۳۹۱/۰۷/۱۲ اداره کل حقوقی قوه قضاییه در این مورد جامع تر به نظر میرسد مطابق این نظریه ، نظر به اینکه رسیدگی به دعوی تابع مقررات حاکم بر زمان دعوی است لذا در صورتی که تخلف از مقررات قبل از وقوع ملک داخل محدوده شهر یا حریم آن صورت پذیرد و موضوع تخلف در توسط بخشداری یا فرمانداری ( مرجع ذیصلاح ) گزارش گردد، کمیسیون تبصره ۲ ماده ۹۹ قانون شهرداری‌ها که در استانداری تشکیل می‌گردد صالح به رسیدگی به این تخلف است ولی چنانچه تخلف قبل از وقوع ملک در داخل محدوده شهر یا حریم آن صورت پذیرد لکن پس از ورود ملک به داخل محدوده شهر موضوع تخلف توسط شهرداری به کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری اعلام شود کمیسیون اخیرالذکر صالح به رسیدگی به این تخلف خواهد بود البته لازم به ذکر است که بعضی از قضات محترم قائل به این هستند که در صورتی که تخلف در ملک قبل از ورود روستا به حریم یا محدوده شهر واقع شده ولی تا زمان ورود ملک به محدوده یا حریم شهر رسیدگی نشده باشد چون روستایی باقی نمانده است کمیسیون ماده صد صلاحیت رسیدگی دارد اما باید بر اساس قواعد ماهوی حاکم بر کمیسیون ماده ۹۹ رسیدگی نماید .
با این توضیح تشخیص مرجع صالح برای رسیدگی به تخلفات ساختمانی مستلزم احراز سه امر است : الف ) تعیین قدمت بنا توسط کارشناس ب ) تعیین طرح حاکم شهری در زمان وقوع تخلف ج ) در زمان احداث بنا ، ملک در حریم یا محدوده شهر بوده یا در حریم یا محدوده روستا یا خارج از حریم و محدوده هر دو (نظریه شماره ۷/۲۹۳۷ مورخ ۱۳۷۹/۰۳/۲۳ اداره کل حقوقی قوه قضاییه )
صلاحیت کمیسیونهای بدوی و تجدیدنظر ماده ۱۰۰ رسیدگی به تخلفات ساختمانی واقع در قلمرو محدوده شهر یا حریم قانونی آن است و حسب تبصره یک ماده ۳ قانون تعاریف محدوده حریم ، شهر روستا و شهرک و نحوه آنها مصوب ۱۳۸۴ « روستاهایی که در حریم شهرها واقع میشوند مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد . (رأی وحدت رویه شماره 8 – مورخ ۱۳۸۶/۰۱/۱۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)
با عنایت به ماده صد قانون شهرداری، حکم مقرر در ماده صد ناظر بر الزام مالکین اراضی واقع در محدوده شهر یا حریم آن به اخذ پروانه احداث یا تجدید بنا و یا اقدام عمرانی دیگر میباشد و مدلول تبصره های ماده فوق الذکر متضمن صلاحیت کمیسیونهای بدوی و تجدید نظر در رسیدگی به تخلفات ساختمانی واقع در محدوده شهر و یا حریم آن و صدور رأی قطعی مقتضی در این باب است . لذا گسترش قلمرو جغرافیایی شهر به لحاظ ادغام اراضی و املاک خارج از محدوده شهر به محدوده قانونی و حریم آن، موجد صلاحیت کمیسیونهای بدوی و تجدید نظر در رسیدگی به تخلفات ساختمانی در اراضی و املاک مزبور قبل از ادغام آنها و مجوز رای قطعی براساس تبصرههای ماده فوق الذکر نیست. (دادنامه شماره ۲۶۶ مورخ ۱۳۸۵/۰۵/۰۸ هیأت صدور دیوان عدالت اداری عمومی).
با عنایت به مفاد بند ۲۴ ماده ۵۵ و ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و همچنین آراء شماره ۲۶۶/۱۳۸۵ ، ۱۳۷۸/۴۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مواردی که بین شاکی و کمیسیون ماده صد در مورد صلاحیت جغرافیایی و زمانی کمیسیون اختلاف ایجاد شود، کمیسیون مکلف است پیرامون محل و موقعیت ملک از حيث وقوع آن در داخل یا خارج از محدوده شهر و تشخیص قدمت بنا رسیدگی و تحقیق نماید. در غیر این صورت رأی صادره با نقض در شعب دیوان مواجه خواهد شد.
صدور پروانه و اعمال نظارتهای لازم در خصوص احداث ساختمان طبق مشخصات و شرایط مندرج در پروانه در خارج از محدوده قانونی و حریم ، شهرها بر عهده مرجع تعیین شده توسط استانداری است. (رأی وحدت رویه شماره ۳۹ مورخ ۱۳۷۳/۰۴/۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)
