مقدمه
جلسه هیأت عمومی دیوان عالی کشور در مورد پرونده وحدت رویه ردیف ۴/۱۴۰۳ ساعت ۷ روز سه‌شنبه، مورخ ۱۴۰۳/۰۴/۱۹ به ریاست حجت‌الاسلام والمسلمین جناب آقای محمّدجعفرمنتظری، رئیس محترم دیوان عالی کشور، با حضور حجت‌الاسلام والمسلمین جناب آقای سیدمحسن موسوی، نماینده محترم دادستان کل کشور و با شرکت آقایان رؤسا، مستشاران و اعضای معاون کلیه شعب دیوان‌عالی‌کشور، در سالن هیأت عمومی تشکیل شد و پس از تلاوت آیاتی از کلام الله مجید، قرائت گزارش پرونده و طرح و بررسی نظریات مختلف اعضای شرکت‌کننده در خصوص این پرونده و استماع نظر نماینده محترم دادستان کل کشور که به ترتیب ذیل منعکس می‌گردد، به صدور رأی وحدت رویه قضایی شماره ۸۴۹ ـ ۱۴۰۳/۰۴/۱۹ منتهی گردید.
الف) گزارش پرونده
به استحضار می‌رساند، برابر آراء واصله به این معاونت، با توجه به اینکه از سوی شعب محترم هفدهم و چهل ودوم دیوان عالی کشور در خصوص مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای اعتراض به رأی هیأت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (اصلاحی به موجب قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری مصوّب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب ۱۳۹۰)، آراء مختلف صادر شده است، جهت طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان عالی کشور، گزارش امر به شرح ذیل تقدیم می‌شود:
الف) به حکایت دادنامه شماره ۱۴۰۲۶۸۳۹۰۰۱۲۶۰۹۹۱۱ ـ ۱۴۰۲/۸/۲۴ شعبه پنجاه‌وسوم دادگاه عمومی حقوقی تهران، در خصوص دعوای شهرداری تهران به طرفیت شرکت فنی مهندسی م. به خواسته ابطال رأی کمیسیون ماده ۳۸ قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران، چنین رأی صادر شده است:
«… نظر به اینکه رسیدگی به اعتراض به اصل رأی موضوع دعوی (به مانند رأی کمیسیون ماده ی ۱۰۰ شهرداری) در صلاحیت دیوان عدالت اداری است، بنابراین رسیدگی به دیگر خواسته‌های خواهان نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و این دادگاه خود را صالح به رسیدگی ندانسته و با استناد به مواد ۱۰، بند ۱ ماده ۸۴ و ۸۹ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹ و بند الف ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام، قرار عدم صلاحیت خود را به صلاحیت و شایستگی دیوان عدالت اداری صادر می‌کند.»
متعاقباً، شعبه دهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۴۱۰۰۲۲ ـ ۱۴۰۲/۹/۱۸، چنین رأی داده است:
«… حسب رأی وحدت رویه شماره ۲۳۰۷ و ۲۳۰۸ ـ ۱۴۰۰/۸/۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به دعاوی اعتراض به آراء هیأت موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها از صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری خارج و در صلاحیت محاکم عمومی حقوقی است و رأی وحدت رویه یاد شده تا زمان صدور رأی وحدت‌رویه جدید از سوی هیأت عمومی دیوان عالی کشور یا هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مغایر با رأی سابق باشد یا وضع قانون جدید مغایر با آن دارای اعتبار است و نظر به اینکه در این خصوص رأی وحدت رویه جدیدی از سوی هیأت‌های عمومی یاد شده صادر نشده است اما قانون دیوان عدالت اداری اصلاح گردیده و قانون جدید از [تاریخ] ۱۴۰۲/۳/۲۲ لازم‌الاجرا شده است پس باید تغییرات قانون جدید را بررسی نمود تا معلوم شود قانون جدید به حیات حقوقی رأی وحدت‌رویه یاد شده پایان بخشیده یا خیر و در این میان دو تغییر در قانون جدید دارای اهمیت است که هر دو را بررسی می‌کنیم الف) صلاحیت شعب دیوان تابع پاسخ به سه پرسش است ۱ـ چه شخصی می‌تواند نزد شعب دیوان عدالت اداری شکایت کند ۲ـ از چه موضوعی می‌تواند شکایت کند ۳ـ از چه مرجعی می‌تواند نزد شعب یاد شده شکایت کند و نظر به اینکه صلاحیت شعب از جهت پاسخ به پرسش آخر دچار دگرگونی نشده است و طرف‌های شکایت در قانون سابق و قانون جدید یکسان هستند اما از حیث اشخاصی که می‌توانند شکایت کنند یک دگرگونی رخ داده است و حسب تبصره۲ ماده ۳ قانون جدید تصریح شده است اشخاص حقوقی حقوق عمومی هم می‌توانند از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری نزد شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری اعتراض نمایند و
دگرگونی دیگر از حیث موضوع شکایت در وضع تبصره۳ ماده ۱۰ رخ داده است و آن اینکه دعاوی مربوط به انعقاد قراردادهای اداری در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری قرار گرفته حال باید ببینیم این دو تغییر ناسخ رأی وحدت رویه یاد شده است یا خیر و روشن است که تغییر نخست ناسخ آن نمی‌باشد زیرا مبنای صدور رأی وحدت‌رویه یاد شده این نبوده که چه شخصی می‌تواند از آراء هیأت به شعب دیوان اعتراض نماید که با توسعه اشخاص مشمول حکم قانون در قانون جدید رأی وحدت رویه بی‌اعتبار شود بلکه استدلال هیأت عمومی در صدور رأی وحدت رویه این بوده که این هیأت به دعاوی ناشی از عقود و قراردادها رسیدگی می‌کند و به جهت ترافعی بودن دعاوی آن اعتراض نسبت به آراء این هیأت از صلاحیت شعب دیوان خارج است. ب) تغییر دوم هم ناسخ رأی وحدت رویه نمی‌باشد زیرا درست است رسیدگی به بخشی از دعاوی مربوط به قراردادهای اداری در صلاحیت شعب دیوان واقع شده است. امّا اوّلاً، قانون جدید، تمامی قراردادهای اداری را در برمی‌گیرد پس قانون جدید یک قانون عام است و قانون سابق یعنی قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استانها، کلانشهرها و شهرداری‌های بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب ۱۳۹۰ که رأی وحدت‌رویه در خصوص کمیسیون موضوع آن صادر شده خاص است و عام لاحق ناسخ خاص سابق نمی‌باشد. ثانیاً، دعاوی موضوع تبصره ۳ ماده ۱۰ در صلاحیت شعب بدوی دیوان عدالت اداری است و دعاوی موضوع بند ۲ ماده ۱۰ در صلاحیت شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری است و تبصره ۳ نمی‌تواند ناسخ رأی وحدت‌رویه باشد. بر این مبانی و نظر به اینکه حسب ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری تا بلااثر شدن رأی وحدت‌رویه، این رأی برای شعب دیوان عدالت اداری لازم‌الاتباع است این شعبه دیوان خود را صالح به رسیدگی ندانسته و موضوع را در صلاحیت دادگاه‌های عمومی حقوقی می‌داند و مستنداً به ماده ۴۸ قانون دیوان عدالت اداری، قرار عدم صلاحیت به شایستگی و صلاحیت شعبه ۵۳ دادگاه عمومی حقوقی تهران صادر و اعلام می‌دارد.»
با ارسال پرونده به دیوان عالی کشور جهت حل‌اختلاف، شعبه هفدهم به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۰۶۳۹۰۰۰۱۰۳۵۰۱۵ ـ ۱۴۰۲/۱۲/۲۰، چنین رأی داده است:
«… با توجه به ادّله زیر: ۱ـ در بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی ۱۴۰۲ به صورت مطلق رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع شبه قضایی صرف نظر از موضوعی که در صلاحیت این مراجع است، به دیوان عدالت اداری محوّل شده است و عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری نیاز به نصّ صریح قانونی دارد که چنین نصّی در مورد اعتراض به آراء کمیسیون ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها وجود ندارد. ۲ـ اینکه اعلام شود چون منشأ اختلاف ناشی از قرارداد است لذا در این موارد اعتراض باید در دادگاه مورد رسیدگی قرار گیرد، استدلال قابل پذیرشی نیست؛ چون که همان گونه که در بند ۱ مطرح شد، ملاک صلاحیت دیوان عدالت، اعتراض به تصمیمات کمیسیون‌های شبه قضایی است نه محتوای آنها و از طرفی در تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری نیز با توسعه صلاحیت‌های این مرجع، رسیدگی به دعوای مطالبه خسارت که می‌تواند ناشی از قرارداد هم باشد با شرایطی به دیوان عدالت اداری محول شده است. ۳ـ اینکه رأی این کمیسیون چون توسط قاضی کمیسیون صادر می‌شود لذا رسیدگی به اعتراض آن خارج از صلاحیت‌های دیوان عدالت اداری است نیز استدلال ناموجّهی می‌باشد؛ چون در وضعیت مشابه در تبصره ۵ ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری که رأی هیأت توسط قاضی عضو صادر می‌شود، رسیدگی به این آراء در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته شده است. ۴ـ صلاحیت عام مراجع قضایی مانع از این نیست که سایر موضوعات قضایی و اداری که خارج از صلاحیت‌های عام دادگستری دانسته شده در مرجع اختصاصی غیر دادگستری مورد رسیدگی قرار گیرد. ۵ ـ آراء وحدت‌رویه دیوان عدالت اداری برای دیوان عالی کشور لازم‌الاجرا نمی‌باشد. بنابراین در اجرای ماده ۱۴ قانون دیوان عدالت اداری و ماده ۲۸ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی، با تأیید نظر شعبه ۵۳ دادگاه عمومی حقوقی شهرستان تهران و اعلام صلاحیت شعبه نهم [دهم] تجدیدنظر دیوان عدالت اداری حل‌اختلاف می‌گردد.»
ب) به حکایت دادنامه شماره ۱۴۰۲۲۶۳۹۰۰۰۰۶۰۵۱۹۸ ـ ۱۴۰۲/۲/۳۰ شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی شهرستان اراک، در خصوص دعوای آقای مسعود… به طرفیت شهرداری اراک به خواسته صدور حکم مبنی بر ابطال دادنامه صادره از هیأت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری، چنین رأی صادر شده است:
«… با توجه اینکه حسب اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی و بند دوم ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، صلاحیت رسیدگی به آرای قطعی و تصمیم‌های کمیسیون و مراجع شبه قضائی از نظر نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها بدون استثنا در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. قانونگذار در بند دوم ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری برخی مصادیق مهم مراجع شبه قضائی را بیان کرده و از لفظ «مانند» در آن بهره گرفته است. موارد بیان شده در بند دو ماده مذکور حصری نیست و جنبه تمثیلی دارد و اساساً با در نظر گرفتن عمومیت موجود در اصل ۱۷۳ قانون اساسی باید به صلاحیت عام شعب دیوان در رسیدگی به آرای مراجع شبه قضائی قائل بود مگر آنکه به موجب قانون خاص این امر از صلاحیت دیوان خارج شده باشد. علاوه بر اطلاق این بند که مؤیّد صلاحیت عام دیوان در رسیدگی به شکایت از آرای کمیسیون‌ها و مراجع شبه قضائی است، استثنای مقرر در ذیل ماده مذکور نیز مثبت این برداشت است. قانونگذار در مقام بیان استثنائات صلاحیت شعب دیوان، تنها آراء و تصمیم‌های مراجع قضائی (دادگاه عمومی، دادگاه‌های انتظامی قضات دادگستری و نیروهای مسلح و دیگر مراجع قضائی دادگستری) را از شمول صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری خارج دانسته است. به این موضوع در رأی شماره ۲۵۲ مورخ ۱۳۸۰/۸/۱۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز اشاره شده است. علاوه بر استدلال به عمل آمده، تأیید مطلب اینکه موضوع رسیدگی به اعتراض آراء صادره از مراجع شبه قضائی که قاضی عضو این مراجع رأی صادر می‌کند، موضوعی بدون سابقه قانونی در نظم حقوقی ایران نیست. از جمله مصداق‌های این موضوع، کمیسیون بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی، موضوع تبصره ۵ قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه است؛ با این شرح که اگرچه آرای این کمیسیون را قاضی منصوب رئیس قوه قضائیه صادر می‌کند اما مستند به بخش اخیر این تبصره، اعتراض به آرای این کمیسیون در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. با گرفتن وحدت ملاک از کمیسیون بهره‌برداری از آب‌های زیر زمینی که دارای عضو قاضی و رأی قطعی و لازم الاجراست، اعتراض به رأی هیأت موضوع ماده ۳۸ قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران به کلانشهرها و نظارت بر آرای آن نیز که دارای عضو قاضی و رأی قطعی و لازم الاجراست، در دیوان عدالت اداری می‌باشد. بنابراین با استدلال صورت گرفته این دادگاه صلاحیت ذاتی برای رسیدگی ندارد و مستنداً به مواد ۲۶، ۲۷، ۲۸، بند اول ماده ۸۴ و ماده ۸۹ قانون آیین دادرسی مدنی، قرار عدم صلاحیت به شایستگی شعب بدوی دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می‌نماید.»
متعاقباً، شعبه نهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۴۱۳۵۲۹ ـ ۱۴۰۲/۶/۴، چنین رأی داده است:
«… به موجب نص صریح ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۲۴ دیماه ۱۳۵۴ کمیسیون کشور مجلس شورای ملی و ۲۵ فروردین ۱۳۵۵ کمیسیون کشور مجلس سنا با اصلاحیه‌های بعدی و رأی شماره ۲۳۰۷ و ۲۳۰۸ مورخ ۱۴۰۰/۸/۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به اختلافات ناشی از معاملات موضوع آیین‌نامه که بین طرفین ایجاد می‌شود در هیأت مذکور رسیدگی می‌شود در صورت رفع نشدن اختلاف، هریک از طرفین قرارداد می‌توانند به دادگاه صلاحیت‌دار مراجعه نمایند. با امعان نظر به مراتب فوق و منشأ قراردادی اختلاف و خروج موضوعی از بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان، این شعبه با نفی صلاحیت از خود با اعتقاد به صلاحیت رسیدگی محاکم عمومی حقوقی مستنداً به مواد ۱۰،۱۱،۱۲و۱۳ قانون آیین دادرسی مدنی و مواد ۱۰،۱۴و۴۸ قانون دیوان عدالت اداری قرار عدم صلاحیت به شایستگی رسیدگی شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی دادگستری شهرستان اراک صادر و اعلام می‌نماید… »
با ارسال پرونده به دیوان عالی کشور جهت حل‌اختلاف، شعبه چهل ودوم به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۰۶۳۹۰۰۰۱۰۰۲۸۰۶ ـ ۱۴۰۲/۱۲/۹، چنین رأی داده است:
«… اختلاف محقّق است و نظر شعبه نهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری صحیح و منطبق با موازین قانونی می‌باشد، زیرا: ۱ـ با عنایت به اوراق و محتویات پرونده و دادخواست تقدیمی و مفاد حکم مورد اعتراض، منشأ اختلاف ناشی از قرارداد است و قراردادها پس از انعقاد و در دوره اعتبار و حتی پس از آن دارای آثار و تبعات ذاتاً حقوقی و قضایی هستند و در صورت حدوث اختلاف، مستلزم رسیدگی قضایی در مراجع قضایی صالحه می‌باشند و این در حالی است که بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری که مورد استناد دادگاه محترم اراک قرار گرفته راجع به تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای دولتی، اعم از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها در امور راجع به وظایف آنها بوده که در واقع ناظر به اموری است که در مقام انجام وظایف اداری به آنها محوّل گردیده و در مقام اعمال حاکمیت انجام می‌گیرد و تصمیمات و اقدامات مذکور به علّت خلاف قانون بودن آن یا عدم صلاحیت مأمور و یا مرجع تصمیم‌گیرنده یا اقدام‌کننده یا تصمیم خارج از اختیارات و یا تجاوز از آن یا سوء‌استفاده از اختیارات یا نقض قوانین و مقررات، موجب تضییع حق افراد گردد که در واقع موارد مذکور دعوای اداری بوده و جنس و ذات آنها با امور قضایی و حقوقی متفاوت است و در مانحن فیه نیز نوع دعوا، مدنی و از جنس حقوقی و قضایی بوده و با منشأ قراردادی است و از امور مقیّد در بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری خارج است. ۲ـ هر چند اعضای کمیسیون ماده ۳۸ قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها متشکل از اعضای اداری و قضایی و بخش خصوصی است، اما به تصریح قانون مذکور تصمیم نهایی با عنوان حکم از طرف قاضی منتخب رئیس قوه قضاییه برای حل و فصل اختلافات صادر می‌گردد، بنابراین حکم صادره توسط قاضی با آراء صادره توسط سایر هیأت‌ها و کمیسیون‌ها متفاوت بوده و از جنس قضایی و واجد اوصاف و خصوصیات و اعتبار رأی مقام قضا است و از مصادیق تصمیمات و آراء مراجع اختصاصی اداری موضوع بند ۲ ماده۱۰ قانون دیوان عدالت اداری نمی باشد و با عنایت به مشابهت و همانندی هیأت موضوع ماده ۳۸ قانون مذکور با کمیسیون ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و منابع طبیعی که رأی مذکور قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری نیست و دادگستری به موجب اصل ۱۵۹ قانون اساسی به عنوان مرجع رسمی تظلّمات و شکایات، مرجع صالح اعتراض به رأی مذکور است، رأی کمیسیون ماده ۳۸ نیز از همان قاعده تبعیت می‌کند. ۳ـ رأی کمیسیون آب‌های زیرزمینی که مورد استناد دادگاه محترم قرار گرفته موردی استثنایی است که توسط قانونگذار در قانون مربوطه (تبصره ۵ ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه مصوّب ۱۳۸۹/۴/۱۳) تصریح گردیده و با عنایت به ذیل اصل ۱۷۳ قانون اساسی بلااشکال است، در غیر موارد تصریح می‌بایست بر اساس عمومات و اصول و قواعد عمل گردد. ۴ـ موضوعات مورد اختلاف مطروحه در کمیسیون ماده۳۸ غالباً از جنس امور مدنی موضوع قانون مدنی و قوانین مشابه از قبیل الزام به انجام تعهد، بیع، تهاتر، پیمان، اجاره بوده که دارای ماهیت ذاتی و محض حقوقی بوده و واجد جنبه ترافعی است و با توجه به اینکه رسیدگی در کمیسیون مذکور راجع به حقوق اصحاب دعوا در یک قرارداد و معامله است و عنایت به ذات و جنس حقوقی داشتن موضوعات مطروحه و ترافعی بودن آن، رعایت تشریفات و الزامات قانون آیین دادرسی مدنی ضرورتی اجتناب ناپذیر است که رعایت آن با توجه به نوع و نحوه رسیدگی در دیوان عدالت اداری نه مطلق بلکه با شرایطی امکان‌پذیر که در قانون مربوطه به شکل اقتضائی تصریح شده است. ۵ ـ هر چند در قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری در خصوص مرجع اعتراض به رأی کمیسیون ماده ۳۸ که توسط قاضی صادر می‌گردد به سکوت برگزار گردیده، لکن با عنایت به وحدت ملاک رأی وحدت‌رویه شماره۶۹۹ مورخ ۱۳۸۶/۳/۲۲ هیأت عمومی دیوان عالی کشور، محاکم عمومی دادگستری صلاحیت رسیدگی دارند. ۶ ـ با عنایت به اینکه مطابق اصل ۱۵۹ قانون اساسی مرجع رسمی تظلّمات و شکایات دادگستری است و صلاحیت دیوان عدالت اداری مقیّد و مقرّر در اصل ۱۷۳ قانون مذکور استثنائی است، لذا در موارد تردید در صلاحیت می‌بایست مطابق عمومات عمل گردد. بنابراین با عنایت به مراتب فوق و توجهاً به تبصره ماده ۱۴ قانون اصلاح تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰ ضمن تأیید قرار عدم صلاحیت شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۴۱۳۵۲۹ مورخ ۱۴۰۲/۶/۴ شعبه نهم تجدیدنظر دیوان عـدالت اداری و نقض قرار عدم صلاحیت شـماره ۱۴۰۲۲۶۳۹۰۰۰۰۶۰۵۱۹۸ مورخ ۱۴۰۲/۲/۳۰ شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی شهرستان اراک، با اعلام صلاحیت محاکم عمومی حقوقی دادگستری (شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی شهرستان اراک) حل‌اختلاف می‌گردد….»
چنانکه ملاحظه می‌شود، شعب هفدهم و چهل ودوم دیوان عالی کشور، در خصوص مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای اعتراض به رأی هیأت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (اصلاحی به موجب قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری مصوب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب ۱۳۹۰) با استنباط مختلف از تبصره ۳ و بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، اختلاف نظر دارند به طوری که شعبه هفدهم موضوع را شکایت از آراء و تصمیمات قطعی مراجع شبه قضایی دانسته و به صلاحیت دیوان عدالت اداری نظر داده است، اما شعبه چهل و دوم به لحاظ اینکه منشأ اختلاف ناشی از قرارداد بوده و واجد جنبه ترافعی است، دادگاه عمومی حقوقی را صالح به رسیدگی دانسته است.
بنا به مراتب، در موضوع مشابه، اختلاف استنباط محقق شده است، لذا در اجرای ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری به منظور ایجاد وحدت رویه قضایی، طرح موضوع در جلسه هیأت عمومی دیوان عالی کشور درخواست می‌گردد.
معاون قضایی دیوان عالی کشور در امور هیأت عمومی ـ غلامرضا انصاری
ب) نظریه نماینده محترم دادستان کل کشور
احتراماً، درخصوص پرونده وحدت رویه شماره ۴/۱۴۰۳ راجع به اختلاف رویه حادث‌شده بین شعب محترم هفدهم و چهل و دوم دیوان عالی کشور با استنباط مختلف از تبصره ۳ و بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، در خصوص «مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای اعتراض به رأی هیأت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (اصلاحی به موجب قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری مصوّب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب ۱۳۹۰)» به نمایندگی از دادستان محترم کل کشور به شرح ذیل اظهار عقیده می نمایم:
۱ـ مستفاد از مفاد مواد مختلف آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۵ و نیز قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهردای تهران به شهرداری‌های مراکز استانها و کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوّب سال ۱۳۹۰، صلاحیت هیأت حل‌اختلاف مضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه مذکور ناظر به رسیدگی به اختلافات ناشی از معاملات موضوع این آیین‌نامه بوده و در ماده یک آیین‌نامه نیز معاملات مشمول این آیین‌نامه در سه گروه دسته بندی شده اند. توجه به این مقررات، بیانگر این است که صلاحیت هیأت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه یادشده عام نبوده تا همه معاملات شهرداری را شامل شود، بلکه خاص بوده و محدود به معاملات مقرر در ماده ۱ همان آیین‌نامه است و معاملات دیگر از قبیل: معاملات موضوع بند ۱۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری، قراردادهای تأمین مالی مثل مشارکت در ساخت و قراردادهای تهاتری شهرداری که مصادیقی از عقد معاوضه موضوع ماده ۴۶۴ قانون مدنی است و همچنین اختلافات ناشی از معاملات بورس اوراق بهادار و معاملات مشمول شرایط عمومی پیمان و… از شمول صلاحیت هیأت حل‌اختلاف مذکور، خارج بوده و مطابق اصل ۱۵۹ قانون اساسی، رسیدگی به این دعاوی در صلاحیت عام دادگاه‌ها می باشد و جملگی این مقررات دلالت بر این دارد که ماهیت رسیدگی هیأت مزبور، رسیدگی به اختلافات ناشی از معاملات قرارداد است که جنبه ترافعی داشته و فاقد وصف اداری است.
۲ـ دیوان عدالت اداری، به موجب اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عالی ترین مرجع برای رسیدگی به شکایت از اقدامات دستگاه‌های اداری به تفصیل مقرر در ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری با اصلاحات مصوب ۱۴۰۲ بوده و علی‌الاصول صلاحیت آن ناظر بر اموری است که ماهیت اداری دارند و رسیدگی به اموری که ماهیت قراردادی دارند، از صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج بوده و از دیرباز رویه قضایی خود دیوان عدالت اداری نیز دلالت بر این امر داشته و در آراء متعدد از جمله آراء شماره ۲۳۰۷ و ۲۳۰۸ مورخ ۱۴۰۰/۸/۴ این اصل به عنوان یکی از مبانی صلاحیت دیوان عدالت اداری مورد تأیید و تأکید قرار گرفته است و بر اساس همین مبانی، در ذیل تبصره ۳ الحاقی به ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰ به این مهم تصریح گردیده و مقرر شده: «… رسیدگی به دعاوی ناشی از اجرای قرارداد فی مابین طرفین در صلاحیت دیوان عدالت اداری نیست…» و با وجود صراحت این تبصره، چون رأی قاضی هیأت حل‌اختلاف موضوع آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها ناظر بر حل و فصل اختلافات ناشی از قرارداد است و دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت اظهارنظر در مورد اختلافات ناشی از قراردادها را ندارند، لذا رسیدگی به اعتراض نسبت به رأی قاضی هیأت موصوف نمی تواند در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته شود.
۳ـ با توجه به ماهیت رأی قاضی هیأت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها که به حل و فصل اختلافات ناشی از قرارداد می پردازد و دارای اوصاف ترافعی محض است، و برخلاف آنچه در رأی شعبه محترم هفدهم دیوان عالی کشور آمده است، قدر مشترکی با رأی قاضی کمیسیون رسیدگی به امور آب های زیرزمینی موضوع قانون تعیین تکلیف چاه های آب فاقد پروانه بهره‌برداری مصوّب ۱۳۸۹ ندارد، چون حفر چاه غیر مجاز، ماهیت ترافعی نداشته و قدر مشترکی با موضوعات مقرّر در آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها ندارد تا بتوان از آن وحدت ملاک اخذ نمود. در حالی که ماهیت رأی قاضی هیأت موضوع ماده۳۸ یاد شده با رأی قاضی هیأت تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل ها و مراتع که ماهیت حل و فصل اختلاف در مالکیت و جنبه ترافعی دارد، دارای قدر مشترک بوده و می توان از وحدت ملاک آن استفاده نمود و همانند آن، قائل به صلاحیت دادگاه های عمومی برای رسیدگی به اعتراض نسبت به رأی قاضی هیأت گردید. فلذا با توجه به مراتب فوق و همچنین موارد ذکر شده در رأی شعبه محترم چهل دوم دیوان عالی کشور که در متن گزارش منعکس شده است، رأی شعبه چهل و دوم دیوان عالی کشور منطبق با مقررات قانونی بوده و قابل تأیید است.
ج) رأی وحدت رویه شماره ۸۴۹
۱۴۰۳/۰۴/۱۹ هیأت عمومی دیوان عالی کشور
به موجب بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰ رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسـیون‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آن در صلاحیت دیوان
عدالت اداری است، لکن با توجه به اینکه آراء صادره از هیأت حل‌اختلاف موضوع ماده۳۸ قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب سال ۱۳۹۰، ناظر به اختلافات فی‌مابین شهرداری با اشخاص حقیقی یا حقوقی ناشی از معاملات مشمول قانون مذکور است، که به لحاظ داشتن ماهیت حقوقی و ترافعی آن از امور مقیّد در ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری خارج است و با توجه به اصل صلاحیت عام دادگستری، مرجع رسیدگی اعتراض به آراء صادره از هیأت حل‌اختلاف یادشده با رعایت قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی، دادگاه عمومی است. بنابراین، رأی شعبه چهل و دوم دیوان عالی کشور که با این نظر انطباق دارد با اکثریت آراء اعضای هیأت عمومی صحیح و قانونی تشخیص داده شد. این رأی طبق ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ با اصلاحات و الحاقات بعدی در موارد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور، دادگاه‌ها و سایر مراجع اعم از قضایی و غیر آن لازم‌الاتباع است.
رئیس هیأت عمومی دیوان عالی کشور ـ محمّدجعفر منتظری
